بزرگنمایی:
کارنامه‌های «سیاه» و «سفید» در خصوصی‌سازی مقایسه شدند؛ مقایسه‌ای که یک تجربه شیرین را روبه‌روی یک تجربه تلخ قرار داده و می‌تواند به‌عنوان یک خط راهنما به جریان خصوصی‌سازی کمک کند. «آلمان» در سمت سفید و «روسیه» در سمت سیاه داستان خصوصی‌سازی قرار دارند. در مقطع خصوصی‌سازی هم آلمان در دوره گذار بود هم روسیه. منظور از دوره گذار این است که اقتصاد تا مقطع قبل از خصوصی‌سازی در بستر غیررقابتی و غیرآزاد حرکت کرده و قرار است بعد از خصوصی‌سازی به فضای رقابتی دست یابد. آلمان ملاحظات دوره گذار را پذیرفت و مدیریت کرد، اما روسیه بی‌اعتنا به پیش‌نیازها دوره انتقال خصوصی‌سازی را بی‌ملاحظه ادامه داد. آلمان برنده شد و روسیه بازنده. بنابراین فصل انفصال تجربه این دو کشور در حوزه خصوصی‌سازی را می‌توان «رعایت پیش نیازها» نامید؛ عاملی که اگر از سوی سیاست‌گذاران روسی نادیده گرفته نمی‌شد، شاید این کشور در حال حاضر در زمره کشورهای توسعه یافته برشمرده می‌شد. از جمله مهم‌ترین ملاحظات خصوصی‌سازی می‌توان به «ایجاد بسترهای آزادی اقتصادی و رقابت»، «نهادسازی»، «ایجاد ساختار مستحکم حقوقی» و «بازسازی ساختاری» اشاره کرد. در مقایسه خصوصی‌سازی با تکیه بر آزادسازی تجربه آلمان و خصوصی‌سازی بدون مقدمات، تجربه ایران کجا قرار می‌گیرد؟
کارنامه‌های «سیاه» و «سفید» در خصوصی‌سازی
مقایسه شدند. آلمان‌شرقی به‌عنوان یک تجربه موفق، با رعایت پیش‌نیازهای
خصوصی‌سازی، اقتصاد خود را بر ریل کارآیی سوار کرد. در سوی مقابل، اقتصاد در حال گذار روسیه
ملاحظات خصوصی‌سازی را فراموش کرد و نتیجه خصوصی‌سازی، حاکم شدن رانت و
فساد بر صنایع شد. بنابراین مهم‌ترین درسی که از مقایسه این دو تجربه تلخ و
شیرین باید گرفت این است که خصوصی‌سازی ضمن تمامی مزیت‌هایی که دارد، نیاز
به ملاحظات و پیش‌نیازهای گسترده‌ای هم دارد. «دنیای‌اقتصاد» در این گزارش
ضمن بررسی ملاحظات یادشده، تجربه خصوصی‌سازی ایران را درخصوص رعایت این پیش‌نیازها بررسی کرده است.
تجربه‌های سیاه و سفید
خصوصی‌سازی یکی از بزرگ‌ترین و برجسته‌ترین سیاست‌های قرن گذشته در حیطه اقتصادی بوده است؛ سیاستی که در راستای بهبود رفاه جهان و تقویت کارآیی اقتصاد ملل اثرات مثبت قابل‌توجهی به همراه داشته و منجر به بهبود استاندارد زندگی در بسیاری از کشورها شده است. رسالت خصوصی‌سازی خلق ارزش از منابع موجود است؛ در واقع خصوصی‌سازی ارزش‌های له شده زیر وزن
سنگین حاکمیت دولتی را احیا می‌کند و آن را تحت مجرای بهره‌وری به بدن
اقتصاد تزریق می‌کند. نتیجه این است که با منابع و عوامل تولید کنونی
می‌توان ارزش بیشتری خلق و مطلوبیت اجتماعی بیشتری کسب کرد. موج‌های سنگین
خصوصی‌سازی بعد از فروپاشی شوروی و تضعیف کمونیسم منجی بسیاری از کشورهاشد؛
بسیاری از کشورهای توسعه یافته کنونی ناگزیر از صافی خصوصی‌سازی گذشته‌اند
و تفوق دولت بر سر اقتصاد را ریشه کن کرده‌اند. شاید بارزترین مثال در این
حیطه آلمان‌شرقی باشد؛ کشور توسعه‌یافته امروزی که حدود 3 دهه تحت لوای
کمونیسم سقوط آزاد را تجربه کرد. خصوصی‌سازی بزرگ در حالی در آلمان‌شرقی
اتفاق افتاد که ردپای دولت در تمامی مجاری ریز و درشت اقتصادی مشاهده می‌شد. اما بالاخره خصوصی‌سازی ورق را برای ژرمن‌ها برگرداند و ارزش‌های خوابیده در سایه دولت
را زنده کرد. البته آلمان‌شرقی در سوی روشن خصوصی‌سازی قرار دارد، در سوی
تاریک آن می‌توان روسیه را جای داد؛ این کشور پهناور خصوصی‌سازی را آنقدر
بد اجرا کرد که نه‌تنها منجر به خلق ارزش نشد، بلکه محملی ایجاد کرد برای
پهن کردن سفره رانت و فساد. به‌طوری که شهروندان روسی امروزه تجربه
خصوصی‌سازی را به‌عنوان یکی از سیاه‌ترین برگ‌های کارنامه اقتصادی خود
ارزیابی می‌کنند. مقایسه تجربه خصوصی‌سازی در این دو کشور اهمیت جریان
عملیاتی سیاست‌ها و اراده هدفمند سیاست‌گذار را برملا می‌کند. یک فعل مشخص
در یک کشور منجر به خوشبختی و در کشوری دیگر منجر به شوربختی شهروندان
می‌شود. البته سایر کشورهای دنیا در طیف خصوصی‌سازی هم تجربیات موفق و
ناموفقی داشته‌اند. ایران نیز در دهه‌های گذشته اقدام به خصوصی‌سازی صنایع
دولتی کرده است. سوال این است که در طیف مذکور، تجربه به ظاهر خصوصی‌سازی ایران را می‌توان نزدیک به کدام یک از دو کشور قرار داد؟ کنار روسیه در قسمت تاریک داستان یا در سوی روشن آن؟ جایگاه ایران را می‌توان با مقایسه تجربه این دو کشور استخراج کرد. این تجربه‌های سیاه و سفید
درخصوصی‌سازی حکایت از این حقیقت دارد که خصوصی‌سازی مستلزم رعایت
پیش‌نیازها و ملاحظات گسترده‌ای است؛ این ملاحظات را می‌توان با مقایسه
تجربه آلمان و روسیه به خوبی کشف و تفسیر کرد.
انبوه سپاری یا آزادسپاری؟
اولین تفاوتی که می‌توان در دل تجربه دو کشور آلمان
و روسیه استخراج کرد رویکرد خصوصی‌سازی است. درخصوص رویکرد، تجربه روسیه
را می‌توان یک تجربه تمام‌عیار محکوم به شکست نامید؛ در تمامی مراحل
خصوصی‌سازی در این کشور رانت و فساد و ناکارآیی در کمین مجاری خصوصی‌سازی
بود. روسیه اولین فاز خصوصی‌سازی را به‌صورت انبوه و بین تمامی شهروندان
بالای 18 سال خود اجرا کرد؛ در این فاز همه شهروندان روسی بالای 18 سال در
ازای پرداخت یک کارمزد ناچیز، گواهی مالکیتی با ارزش اسمی 10هزار روبل
دریافت کردند. شهروندان اختیار داشتند که اوراق (کوپن‌های) خود را با سهام
بنگاه‌ها مبادله کرده و از آنها برای خرید دارایی در چارچوب خصوصی‌سازی یا
سرمایه‌گذاری در صندوق‌های جدیدالتاسیس سرمایه‌گذاری خصوصی‌سازی استفاده
کنند. در این مرحله فقرا اقدام به فروش ارزان سهام خود به داراها کردند و کم‌کم فاصله بین فقیر
و غنی افزایش یافت. در مرحله دوم، مکانیزم خصوصی‌سازی به نحوی بود که
کارکنان بنگاه‌ها در یک موقعیت تضاد منافع کامل قرار گرفتند؛ از یک طرف
رویه فروش سهام
را خود تعیین می‌کردند و از طرف دیگر نیز خود حق خرید سهم را داشتند؛ به
این ترتیب اصطلاحی در روسیه مطرح شد به نام «خودی‌ها». خودی‌ها کارکنان
بنگاه‌هایی بودند که از نفوذ خود استفاده می‌کردند و ثروت
بنگاه‌های در معرض خصوصی‌سازی را به یغما می‌بردند. نتیجه این رویه‌های
غلط تولید میلیونرهای محدود در روسیه بود که سرمایه‌های خود را در طول
جریان معیوب خصوصی‌سازی کسب کرده بودند. بسیاری دلیل شکست روسیه در مسیر
منحرف خصوصی‌سازی را به نبود «پایه‌های حقوقی مستحکم» نسبت می‌دهند. در سوی
مقابل، پایه‌های حقوقی مذکور به خوبی در اقتصاد آلمان‌شرقی طراحی شده
بودند. در این کشور، یک موسسه موقتی به اسم «تروی‌هند» تاسیس می‌شود و
مسوولیت خصوصی‌سازی را بر عهده می‌گیرد. هدف نهایی «تروی هند» از
خصوصی‌سازی کسب بیشترین درآمد یا کسب بیشترین رفاه برای اقلیت نبود، بلکه سرخط اهداف آن زنده ماندن بنگاه در یک فضای رقابتی بعد از واگذاری بود.
کمک درون‌زا و برون‌زا
یکی دیگر از تفاوت‌های مشهود تجربه آلمان و
روسیه نوع حمایت متولیان خصوصی‌سازی بود؛ در روسیه دولت برای تشویق خرید
سهام به خریداران تسهیلات بانکی
می‌داد. این تسهیلات نه‌تنها به خرید موثر سهام کمک نمی‌کرد بلکه خود یک
معضل دیگر برای دولت فراهم کرد. در سوی مقابل، «تروی هند» در آلمان کمک‌های
اعطایی را در یک مسیر درست و بعد از خصوصی‌سازی به بنگاه خصوصی‌سازی شده
می‌کرد. به‌طوری که با بانک‌ها وارد رایزنی می‌شد تا ضمن بررسی اعتبار
متقاضی، به بنگاه‌های تازه خصوصی شده تسهیلات اعطا کنند. البته مقیاس
خصوصی‌سازی در آلمان به حدی بزرگ و اثرگذار بود که هر گونه ریسک اعتباری
می‌توانست زمینه فرونشست آلمان شرقی را فراهم کند. بنابراین درخصوص جنس کمک
کردن، می‌توان تجربه آلمان را یک کمک درون‌زا نامید؛ یعنی کمکی که زمینه
را برای رشد درونی بنگاه فراهم کند. اما تجربه روسیه یک کمک برون‌زاست که تنها به رشد تصنعی بنگاه کمک می‌کند.
اولویت آزادسازی بر خصوصی‌سازی
بررسی‌های تئوریک نشان می‌دهدخصوصی‌سازی
موفق به دو پیش‌نیاز مهم در دو مرحله قبل و بعد از خصوصی‌سازی نیاز دارد؛
در مرحله قبل از خصوصی‌سازی، بازار باید آزاد و فضای آن رقابتی باشد؛ چرا
که خصوصی‌سازی ماهیتا بدون یک فضای آزاد و رقابتی نمی‌تواند ارزش‌های
خوابیده خود را احیا کند. در صورتی که قبل از خصوصی‌سازی، آزادسازی اقتصادی
نیز در دستور کار قرار گیرد، بنگاه خصوصی شده در یک فضای موثر می‌تواند به
مرز کارآیی نزدیک شود. اما در صورتی که خصوصی‌سازی در یک بستر غیررقابتی
تکمیل شود، تنها تفاوت قبل و بعد از خصوصی‌سازی، تغییر مالکیت از یک
انحصارگر به انحصارگر دیگر است.
بعد از خصوصی‌سازی نیز، سیاست‌گذار باید
زمینه را برای بازسازی ساختاری بنگاه فراهم کند تا بنگاه بتواند در محیطی
رقابتی به فعالیت بپردازد. هر دو پیش‌نیاز قبل و بعد از خصوصی‌سازی در
آلمان و به‌وسیله تروی هند رعایت شد؛ اما خصوصی‌سازی شکست‌خورده روسیه با
بی‌اعتنایی کامل به این پیش‌نیازها ادامه یافت. بسیاری از محققان فرآیند
خصوصی‌سازی در دوره گذار را یک فرآیند پرخطر می‌دانند که اگر ملاحظات آن
مورد توجه قرار نگیرد، می‌تواند زمینه را برای سقوط اقتصادی فراهم کند.
منظور از گذار این است که خصوصی‌سازی اقتصاد را از یک وضعیت دولتی به
ساختار مبتنی بر بازار هدایت می‌کند. با توجه به ماهیت ژرف و فراگیر
تغییرات ضروری برای گذار از نظام سیاسی تمامیت‌خواهانه و اقتصاد دستوری به
جامعه‌ای دموکراتیک با اقتصاد بازاری، کشورهایی را که در این فرآیند وارد
شدند، عموما «اقتصادهای انتقالی» نامیده‌اند تا روشن شود که در فرآیند
تکاملی گسترده‌ای درگیر هستند. هر دو کشور آلمان و روسیه را می‌توان در
دوره خصوصی‌سازی اقتصادهای انتقالی نامید. اما تفاوت این بود که آلمان با
ایجاد فضای حقوقی مناسب و اقتصادی رقابتی ریسک دوره گذار را مدیریت کرد و
روسیه بی‌گدار به آب زد. در این دسته‌بندی ایران نیز جزو اقتصادهای
انتقالی است. اقتصادی که سال‌ها چهره دولتی داشته و فضای رقابتی و آزاد را
به معنای واقعی تجربه نکرده است. طبیعی است که اگر مانند آلمان خصوصی‌سازی
را در بستری رقابتی و آزاد تکمیل می‌کرد، ثمره آن را هم برداشت می‌کرد. اما
شوربختانه مسیر روسیه را برگزید و حاکمیت دولتی در بسیاری از صنایع اسما
خصوصی شده برجای ماند. بررسی‌ها نشان می‌دهد بسترسازی به حدی نادیده گرفته و
ملاحظات بازاری به میزانی فراموش شده بود که برای برخی از صنایع در معرض
خصوصی‌سازی اصولا مشتری خصوصی وجود نداشت. در فضایی که متقاضی خصوصی وجود
نداشته باشد و اجازه ورود مشتریان خارجی به صف متقاضیان داده نشود، در
نهایت صنعت
در معرض خصوصی‌سازی به بخش دولتی یا نیمه‌دولتی واگذار می‌شود. خصوصی‌سازی
شرکت صدرا در سال 1382 نمونه یک شبه‌خصوصی‌سازی است که در جریان
خصوصی‌سازی مالکیت آن از یک سازمان دولتی به سازمانی دولتی دیگر منتقل
می‌شود. نتیجه این شد که این واگذاری بزرگ اما ناقص شرکت صدرا را تا مرز
فروپاشی نزدیک کرد. در تجربه خصوصی‌سازی ایران، معضل انبوه‌سپاری نیز تکرار
شد. عوض اینکه سیاست‌گذار به بررسی زنده ماندن بنگاه و مدیریت موثر
متقاضیان بعد از خصوصی‌سازی بپردازد، واگذار برخی از صنایع مهم را بدون
ملاحظات اساسی و در چارچوبی همگانی انجام داده است. عدم توجه به «نهادسازی»
و «بازسازی ساختاری» از دیگر مشکلاتی بوده که تجربه خصوصی‌سازی ایران را
به یکی از تجربیات شکست خورده تبدیل کرده است. بنابراین بررسی تجربه
خصوصی‌سازی در روسیه و آلمان نشان می‌دهد که خصوصی‌سازی اگر چه یک امر لازم
و ضروری برای طی کردن مسیر توسعه بوده اما اجرای آن مستلزم لحاظ
پیش‌نیازهای حیاتی است؛ پیش‌نیازهایی که اگر رعایت نشوند می‌توانند ثمرات
بالقوه خصوصی‌سازی را به خطرات جبران‌نشدنی تبدیل کنند.