رأی دیوان عالی ایالات متحده در مورد مصونیت سازمان‌های بین‌المللی

بزرگنمایی:

بخش دیدگاه‌های انجمن امریکایی حقوق بین‌الملل در تحلیلی کوتاه از این رأی به بررسی برخی ابعاد آن پرداخته است که مقاله مزبور به همت خانم سمانه شعبانی، دانشجوی دکترای حقوق بین‌الملل در دانشگاه تهران، ترجمه شده است. مقدمه مقاله مزبور در اینجا آورده می‌شود.

تاج پرس به نقل ازسایت موسسه حقوق بین الملل پارس:

دعوی جم علیه شرکت مالی بین‌المللی[1]

نویسندگان[2]: نانسی پرکینز، سالی پِی

به تاریخ 3 مه 2019

مترجم: سمانه شعبانی، دانشجوی دکترای حقوق بین‌الملل در دانشگاه تهران

در تاریخ 27 فوریه 2019، دادگاه عالی نظری در خصوص دعوای جم علیه شرکت مالی بین‌المللی صادر کرد[3]، پرونده‌ای که برای سازمان‌های بین‌المللی اهمیت بسیار زیادی دارد. پرسش مطروحه در دعوای جم این بود که آیا قانون ایالات متحده امریکا به سازمان‌های بین‌المللی مصونیت مطلق از طرح دعوی در امریکا داده است، یا این که آیا سازمان‌های بین‌المللی در عوض تنها از مصونیت محدود‌تر یا به اصطلاح «مصونیت نسبی» برخوردارند که در رابطه با حاکمیت‌های خارجی و مصونیت آن‌ها اعمال می‌شود.

دادگاه عالی چنین تصمیم گرفت که سازمان‌های بین‌المللی از همان مصونیتی بهره می‌برند که حاکمیت‌های خارجی در حال حاضر از آن برخوردارند[4]. دادگاه با این حکم، رویه دهه‌ها اعطای مصونیت مطلق در برابر دادرسی به سازمان‌های بین‌المللی را دگرگون ساخت. رای مزبور، با این که در خصوص مساله‌ای است که از حیث تفسیر قانونی اهمیت به نسبت کمی دارد، اساسا چشم‌انداز موجود را برای سازمان‌های بین‌المللی تغییر می‌دهد. سازمان‌های مربوطه اکنون به طور قابل توجهی در معرض دادرسی و مسئولیت بالقوه قرار می‌گیرند، و این در حالی است که پارامتر‌های اندکی برای نشان دادن محدودیت‌های بار‌شده بر این آسیب‌پذیری وجود دارد.

پیشینه

قانون مصونیت سازمان‌های بین‌المللی (IOIA), به سال 1945 تصویب شد. این قانون در بخش مربوطه مقرر می‌دارد که سازمان‌های بین‌المللی “از همان مصونیت از دادرسی … که دولت‌های خارجی از آن برخوردارند، بهره‌مند می‌شوند”[5]. هم‌زمان، به دولت‌های خارجی نوعی مصونیت کمابیش مطلق از رسیدگی‌های قضایی در محاکم ایالات متحده اعطا شد.

با این حال، در سال 1952، ایالات متحده، در راستای تحولات رویه دولت در کشور خارجی، متنی موسوم به تئوری “نسبی” مصونیت حاکمیت را تصویب نمود که بر طبق آن، مصونیت دولت‌های خارجی از رسیدگی قانونی بسته به آن است که دادرسی مربوطه راجع به اقدامات قدرت حاکمه است یا اقدامات یک نهاد خصوصی یا تجاری. مصونیت به طور کلی برای اقدامات قدرت حاکمه قابل استناد است اما نه برای اقدامات خصوصی یا تجاری دولت خارجی. کنگره در نهایت تئوری مصونیت نسبی در مصونیت حاکمیت‌های خارجی (FSIA) را در سال 1976 تدوین کرد.

مساله ای که در پرونده جم مطرح شد این بود که با توجه به بهره‌مندی سازمان‌های بین‌المللی از مصونیت از دادرسی همانند دولت‌ها، آیا قانون مصونیت سازمان‌های بین‌المللی به سازمان‌ها همان مصونیت مطلقی را اعطا می‌کند که دولت‌های خارجی در 1945 که این سند تصویب شد، از آن برخوردار بودند، یا این که قصد کنگره بر این بود تا “مصونیت مشابه” با دولت‌های خارجی به هر آن چیزی تفسیر شود که در زمان اجرا، به عنوان مصونیت برای دولت‌ها ارزیابی می‌گردد، هر‌چند مفاد آن دچار تغییر و تحول شود. از سال 1998، عقیده رایج در خصوص این سوال، متعلق به دادگاه تجدید نظر ناحیه کلمبیا در پرونده اتکینسون علیه بانک میان آمریکایی توسعه بود[6]. در این پرونده، دادگاه مقرر داشت که قانون مصونیت سازمان‌های بین‌المللی مصونیت سازمان‌ها را بر طبق مقررات سال 1945 تثبیت کرده است؛ بدین ترتیب، با وجود موارد بعدی عدول از مصونیت مطلق برای دولت‌های خارجی، سازمان‌های بین‌المللی هم‌چنان از مفاد مصونیت تعریف‌شده در سال 1945 برخوردار هستند[7].

رای پرونده جم علیه شرکت مالی بین‌المللی

در دعوی جم، دادگاه عالی قاعده دیر‌پای مصونیت مطلق که در اتکینسون تعریف شده بود را دگرگون ساخت. در این‌جا، دادگاه در قالب یک تفسیر قانونی مقرر داشت که قانون مصونیت، سازمان‌های بین‌المللی را تنها شایسته برخورداری از مصونیت محدودی می‌داند که دولت‌های خارجی در حال حاضر تحت قانون مصونیت حاکمیت‌های خارجی از آن بهره‌مند هستند. اختلاف موضوع پرونده جم برخاسته از ساخت یک نیروگاه زغال سنگ در گجرات هند بود که شرکت مالی بین‌المللی تامین مالی آن را بر عهده داشت. این نهاد، یک سازمان بین‌المللی با 184 کشور عضو بود که متعهد به ترویج توسعه اقتصادی در مناطق کمتر توسعه یافته و تکمیل فعالیت بانک جهانی است. گروهی از کشاورزان و ماهی‌گیران محلی، و اهالی یک روستای کوچک در هند، دعوایی علیه شرکت مالی بین‌المللی در دادگاه فدرال واشنگتن طرح کرده و مدعی آن شدندکه این نیروگاه مناطق اطراف را آلوده کرده است.

دادگاه ناحیه‌ای دعوی مطروحه را، بر مبنای نظر حوزه قضایی واشنگتن دی.سی در قضیه اتکینسون و مصونیت مطلق سازمان‌های بین‌المللی از دادرسی، وارد ندانست[8]. در دادگاه تجدید نظر، یک هیئت سه‌نفره از قضات حوزه دی.سی به اتفاق رای صادره در پرتو قضیه اتکینسون را تایید کردند[9]. یکی از اعضای این هیئت در نظر جداگانه خود تصریح کرد که در اتکینسون تصمیم نادرستی اتخاذ شده و نیازمند باز‌بینی است[10].

دادگاه عالی در یک رای هفت بر یک موافقت نمود که رای اتکینسون نادرست بوده و رای حوزه دی.سی در قضیه جم را تغییر داد. در یک اظهار نظر نوشته‌شده توسط رئیس دادگستری آقای جان روبرتس، اکثریت استدلال کردند که از عبارت “مصونیت مشابه” به طور طبیعی به عنوان “تضمین برابری پیوسته میان” مصونیت سازمان‌های بین‌المللی با آن‌چه که برای دولت‌های خارجی است، برداشت می‌شود. اکثریت بر آن بودند که اگر کنگره می‌خواست به سازمان‌های بین‌المللی یک محدوده ثابت مصونیت اعطا نماید، این کار را به صراحت انجام می‌داد[11].

دادگاه متذکر شد که شرکت مالی بین‌المللی، در استدلال مخالف و در دفاع از خود به این نکته اشاره داشت که مصونیت برای سازمان‌های بین‌المللی هدف متفاوتی از آن‌چه که برای دولت‌های خارجی تعریف شده است، دارد. بنا بر استدلال شرکت مالی، در حالی که مصونیت دولت‌های خارجی اتحاد و رابطه متقابل بین‌المللی را ترویج می‌کند، مصونیت سازمان‌های بین‌المللی به آن‌ها امکان تعقیب اهداف جمعی دولت‌های عضو، فارغ از مداخلات نابجای محاکم داخلی ار یک از کشور‌های عضو را می‌دهد. اما دادگاه لزومی به وارد شدن در این بحث ندید. طبق شیوه‌های معاهداتی تفسیر قانونی، نیازی به فرا‌تر رفتن از منظور قانونی بر‌آمده از معنای معمول آن متن قانونی نبود[12].

اکثریت هم‌چنین اظهار داشت “رویه شرکت مالی مبین آن است اکه هر چیز کم‌تر از مصونیت مطلق پیامدهای ناگواری برای سازمان‌های بین‌المللی دارد[13]“. شرکت مالی استدلال نمود که مصونیت محدود‌تر تصمیمات سازمان‌های بین‌المللی را در معرض اظهار نظر ثانویه محاکم داخلی قرار داده، با قرار دادن سازمان در برابر مسئولیت خسارت مانع توانایی آن‌ها برای انجام مأموریت‌های خود شده، و راه را برای طرح شکایت‌های سنگین در دادگاه‌های ایالات متحده توسط شاکی‌های خارجی باز می‌کند. اما اکثریت در این خصوص که مصونیت نسبی به طور خودکار سازمان‌های بین‌المللی را در معرض مسئولیت‌های بی‌شمار قرار دهد، اظهار تردید نمود.

گروه اکثریت نخست توضیح داد که قانون مصونیت سازمان‌های بین‌المللی تنها به تنظیم قواعد پیش‌فرض برای مصونیت پرداخته، و سازمان‌های بین‌المللی می‌توانند پارامتر‌های متفاوت، و چه بسا گسترده‌تری راجع به مصونیت در اساس‌نامه‌های خود تعریف نمایند. سپس دادگاه پیشنهاد دولت در جلسه شفاهی را مورد تاکید قرار داد که به موجب آن، فعالیت وام‌دهی دست‌کم چند بانک توسعه را نمی‌توان فعالیت “تجاری” به نحوی که کافی برای طرح دعوا علیه سازمان بنا بر قانون محکومیت دولت‌های خارجی باشد، قلمداد کرد. در گام بعدی، اکثریت به دیگر شرایط مقرر در قانون مصونیت پرداخت که به موجب آن، پیش از طرح دعوا علیه یک سازمان بین‌المللیدر محاکم امریکا باید واجد آن باشد، از جمله این که فعالیت تجاری مورد نظر می‌بایست ارتباط نزدیکی با ایالات متحده داشته باشد[14].

قاضی بریر[15] مخالفت خود را با ابراز این نظر اعلام داشت که معنای معمول مقرره مصونیت در قانون مصونیت سازمان‌های بین‌المللی به آن روشنی که گروه اکثریت می‌گویند نیست، و دیگر آن که اهداف و تاریخ‌چه قانون مصونیت سازمان‌های بین‌المللی، از جمله تشویق سازمان‌های بین‌المللی به تاسیس دفاتر مقر و پیگیری ماموریت‌شان در ایالات متحده، در راستای تفسیر قانون مصونیت سازمان‌های بین‌المللی به نفع اعطای مصونیت مطلق است[16]. قاضی بریر هم‌چنین مخالف این دیدگاه اکثریت بود که پیامد‌های حکم دادگاه محدود است. قاضی بریر به این نتیجه رسید که سازمان‌ها در موارد بسیار اندکی بی‌ثباتی ناشی از این احتمال را می‌پذیرند که عملکرد اصلی آن‌ها ماهیتا “تجاری” باشد و لذا آنان را در معرض دادرسی و مسئولیت در برابر دادگاه‌های امریکایی قرار دهد، بسیار اندک است[17].

علاوه بر این، قاضی بریر اظهار داشت که تصمیم دادگاه توازن میان مصونیت از دادرسی که لازمه فعالیت یک سازمان بین‌المللی فارغ از بار دادرسی است از یک سو، و لزوم پاسخ‌گویی از سوی دیگر را بر هم می‌زند. سازمان‌های بین‌المللی، با وجود سابقه بهره‌مندی از مصونیت مطلق تحت قانون مصونیت ، برای مقابله با اختلاف نظر‌ها این توازن را با چشم‌پوشی از مصونیت خود از برخی انواع دادرسی، و نیز موافقت با شیوه‌های جایگزین حل و فصل اختلاف، از بین بردند. و همان‌گونه که قاضی بریر هم اذعان داشته است، در مواردی که مصونیت از دادرسی مجاز نیست، شعبه اجرایی تحت قانون مصونیت سازمان‌های بین‌المللی، قدرت استنکاف از اعطای مصونیت یا محدود کردن آن را حفظ می‌کند[18].

این پرونده برای رسیدگی‌های بیشتر در خصوص این که آیا شرکت مالی بین‌المللی طبق معیار محدود‌تری از قانون موجود از مصونیت برخوردار است یا خیر، اکنون به دادگاه ناحیه ای باز‌می‌گردد.

نتایج و ملاحظات

رای دادگاه عالی نشان‌گر یک تغییر عمده در حقوق مصونیت سازمان‌های بین‌المللی است. گروه اکثریت اساس‌نامه سازمان‌ها و محدودیت‌های ناشی از استثنای “فعالیت‌های تجاری” قانون مصونیت دولت‌های خارجی بر مصونیت را، به عنوان سنگری در برابر دادرسی‌های بیش از حد سازمان‌های بین‌المللی در محاکم امریکا مورد تاکید قرار دادند. اما اثر‌بخشی این سپر‌های احتمالی هنوز قابل مشاهده است.

سازمان‌های بین‌المللی فردی ممکن است با دشواری‌های سیاسی یا عملی مهمی در اصلاح اساس‌نامه‌های خود جهت تخصیص سطوح بالا‌تری از مصونیت از دادرسی، روبرو شوند. و از آن‌جایی که بسیاری از معاهدات در قانون ایالات متحده خود‌اجرا تلقی نمی‌شوند، یعنی به طور خودکار در دادگاه امریکایی فاقد قوانین اجرایی قابل اجرا نیستند، روشن نیست که حتی اصلاح اساس‌نامه یک سازمان بین‌المللی به خودی خود برای تضمین مصونیت از دعاوی بر‌آمده از فعالیت‌های تجاری کافی باشد.

به‌علاوه، این پرسش که فعالیت‌های یک سازمان در ایالات متحده “تجاری” بوده و لذا ارتباط کافی برای تامین مبانی صلاحیت رسیدگی به اختلاف مربوطه را دارا باشد، احتمالا موضوع دعواسی است تا حد بسیاری مبتنی بر حقایق (fact) و در نتیجه، غیر قابل پیش‌بینی خواهد بود. قضیه جم لزوما در‌های دادگاه را به دعوا علیه سازمان‌های بین‌المللی باز نمی‌کند. اما دست‌کم، رای دادگاه عالی نشان‌دهنده آغاز یک دوره بی‌ثباتی است تا سازمان‌های بین‌المللی خود را با این نظام جدید تطبیق دهند، و این تنها بخشی از اثرات پرونده جم است.

jam-v-international-finance-corp

[2] . Nancy Perkins and Sally Pei در Arnold & Porter Kaye وکیل هستند. این مرکز در پرونده اتکینسون از طرف بانک میان امریکایی توسعه وارد شد. تمامی نظرات ارائه شده در این مقاله، نظر فردی نویسندگان بوده و به موسسه مزبور یا کارمندان آن منسوب نمی‌شود.

[3] . 139 S. Ct. 759 (2019).

[4] . Id. at 765٫

[5] . 22 U.S.C. § 288a(b).

[6] . 156 F,3d 1335 (D.C. Cir. 1998).

[7] . Id. at 1341٫ The Third Circuit subsequently departed from the D.C. Circuit’s approach in OSS Nokalva, Inc. v. European Space Agency, 617 F,3d 756 (3d Cir. 2010).

[8] . Jam v. Int’l Fin. Corp., 172 F. Supp. 3d 104, 112 (D.D.C. 2016).

[9] . Jam v. Int’l Fin. Corp., 860 F,3d 703, 705–06 (D.C. Cir. 2017).

[10] . Id. at 709 (Pillard, J., concurring).

[11] . 139 S. Ct. at 768.

[12] . Id. at 768–69٫

[13] . Id. at 771٫

[14] . Id. at 771–72٫

[15] . Breyer

[16] . Id. at 773 (Breyer, J., dissenting).

[17] . Id. at 779 (Breyer, J., dissenting).

[18] . Id. at 779–81 (Breyer, J., dissenting).